有一项收费消失了17年，最近又被搬出来争论——说的是所谓的“养路费”。
网上关于新能源车要不要交“养路费”分成两派。油车主说：我们多年来通过加油掏钱养路，新能源车却享受豁免；新能源车主则想继续享受税费优惠，以保持买车的热情。你猜怎么着——这笔“养路费”其实在2009年就被取消了。那年国务院调整成品油价格和税费，取消了公路养路费等六项收费，但把养路的功能并入了成品油消费税，换句话说——以前按车征的年费，变成了你每次加油时已经缴纳的税费。
眼下，新能源车普及，原本建立在“有人加油就有钱养路”的机制开始扭曲。乘联会的数据很直观：今年5月，燃油车首次不在乘用车零售销量前十，而新能源乘用车的批发和零售渗透率都突破了60%——也就是说，卖出的每10辆车里有6辆是新能源车，电车势头明显。可统计的另一面也很重要：公安部数据显示，截至2025年底，新能源汽车保有量是4397万辆，仅占全社会汽车总量的12.01%；在这些新能源车里，纯电动占比为68.74%。换句话说，销量看起来是“电进油退”，但存量还没到处处都能看到电车的程度。
与此同时，中国的路网已经不小了。到2025年，全国公路总里程超过550万公里，绕赤道能走137圈。绝大多数公路免费通行，但养护、维修、更新的账单一点也不少。新能源改变了燃油消费结构，地方财政又普遍承压——于是“养路费”被再提时，讨论早就超出谁对谁错，直接触到了一个更尴尬的问题：这张庞大的公路网靠什么持续运转？
算一笔简单账，争议就清楚了。燃油车主常说“一箱油半箱是税”，这里面一个重要数值是1.52元/升的汽油消费税。按国内私家车年均行驶1万到1.5万公里，百公里油耗按主流家用车约8升来算，一辆油车一年大约消耗800到1200升汽油，乘以1.52元/升，大致每年通过加油交的养路钱在1200元到1800元之间。十七年来，这笔钱并不会单独写在账单上——它藏在油价里，车主不太有感知，但确确实实一直在交。相比之下，纯电车充电不加油，这部分看得见的税负就没有了；再加上电价便宜、购置税等优惠，很多新能源车主的确“占了便宜”。乘联会秘书长崔东树甚至指出，燃油消费作为道路税费体系的基础，随着新能源车发展已经出现了结构性失衡；他还提醒，电动车因为装电池整车自重更大，实际对道路的磨损可能更高。
不少学者也说得直白。北京交通大学的赵坚认为，“使用者付费”是市场经济的基本原则，国家在一定时期内可以对电车政策倾斜，但电车不可能永远只用路不付费，否则道路供给会出问题，最终也会损及电车使用者的体验。
要理解为什么会有今天这套“油价里藏钱”的做法，还得回到改革的来龙去脉。改革前车辆要交固定的养路年费，不论开多开少都一样。对很多低频用车的家庭，这是不公平的，抬高了用车门槛。2009年把固定年费并入成品油消费税，逻辑变成了“少开车少负担、多开车多付费”，也更贴合使用者付费的思路。崔东树回忆，正是这次改变，降低了购车和用车的门槛，2009年车市逆势回暖，形成了消费和产业的正向循环——减负在当时是明确的目标。
但现实是，公路养护的钱本来就紧张，而且缺口在扩大。赵坚提醒，现在很多公路已经到了大修期，养护资金压力非常大。别把高速通行费和养路费混为一谈：高速收费的核心是偿还建设贷款（1984年起的“贷款修路、收费还贷”模式，直到2017年才更换为地方政府收费公路专项债）。全国收费公路虽然也要养护，但账本里很大一部分是为还债服务。根据2021年《全国收费公路统计》，全国收费公路总投资约12万亿元，债务余额约7.9万亿元；而收费公路里程仅占公路总里程的3.55%，也就是说，超过95%的路是不能靠通行费直接回收成本的普通国道、省道、县乡和农村公路，它们的养护主要依赖财政和由燃油消费税通过中央转移支付返还地方。
而这笔财政和转移支付明显不够用。早在2016年，时任交通运输部部长杨传堂就提到，普通公路养护资金缺口约占50%，乡村道路的缺口甚至高达70%以上。交通运输部规划研究院在2022年的测算更具体：十四五期间普通公路养护年均需求约5900亿元，但每年能从燃油消费税里用于养护的只有1500亿到1800亿元——缺口超过一半。2024年公路科学研究院的研究仍显示缺口约为50%，这就导致了大量道路“列养但无钱养、应修但无钱修”的困境。更糟的是，资金分配也很不均；报告举例，青海需要养护的里程是北京的3.5倍，但拿到的转移支付不足北京的五分之一。再加上人员经费先行消耗，常有“养人难养路”的现象。
还有个更微妙的问题是权责和钱袋子的落差。改革后，原来地方收的养路费变成中央税种，由中央统筹再下拨地方，这增强了全国统筹能力，但也出现了“中央给多少就养多少”的局面——地方不太愿意追加投入，交通部门有事要干却缺乏相应的财权。于是很多地方用“大中修和新改建”反复把建设资金当养护来用，“以建代养”的浪费变得常见。过去四十年支撑公路的三根柱子是：车辆购置税、成品油消费税和收费公路制度。现在这三项都在变：新能源车享受购置税减免；整体燃油消耗因低油耗车型和电动车增多而增长放缓；收费公路虽有收入但规模有限。新能源只是放大镜，显露出中国正从“大规模建设”迈入“大规模养护”的阶段，财政压力因此凸显。
那么钱该谁出？这不是纯粹的财务问题，牵扯到公平和政治选择。有观点认为，公路是公共基础设施，应该由政府承担，以免阻碍流通、影响民生；也有人坚持市场逻辑，认为越接近“使用者付费”越有效率。赵坚和崔东树都警告，如果养路的钱只能靠财政兜底，可能挤占教育、医疗等民生资源，最终伤害全民利益。但同时，公众对“新增收费”异常敏感——多年取消固定养路费的政策承诺已形成预期，一旦有人提“没钱了”，很容易就被解读为要恢复收费。
在如何设计新的制度上，崔东树有自己的底线和思路：政策目标要继续“减负惠民”，不是回到老路子的固定年费。他提出的思路是区分使用场景——家用刚需、少开、轻车可以维持基本的零税负；多开、重车、营运盈利的要合理缴费。方法上可以考虑设定私家车年度免税里程、按里程、按车重和车况差异化计税，并区分民生消费用车与经营盈利用车。说实话，这种精细化设计听起来可行，但公众的钱包和感知很敏感：把原本藏在油价里的成本明面化之后，就会让人觉得负担变重——哪怕总体没多大变化，存在感一上来，接受度就会下降。
改革从来不急于一时。关于把燃油税取代养路费的构想，文件里早在2000年就提到，但真正落地却是八年之后。今年3月有传言说“10省市试点开征新能源汽车里程税”，多数税务部门辟谣后，这个说法很快被定性为谣言。也就是说，在新能源车渗透率快速上升、但保有量还不到两成的这个窗口期，适配新车的道路税费制度其实还有时间酝酿——只是路确实急需钱，尤其是那些等待大修的乡村路。
钱不够，路还得养。眼下的每一次关于“新能源车是否应当分担养路费”的争论，其实是在为下一轮制度选择做热身——只是最后的答案，会是更看重公平，还是更看重效率，或者两者的折中，还是留给未来的人去拿主意。
